????高速公路償債期限屆滿收費合法性引起專家質疑

????公路收費體系即將迎來大變。7月21日，交通運輸部公布了《收費公路管理條例》(修訂稿)(以下簡稱“修訂稿”)，進行為期一個月的公開征求意見。

????其中最為引人關注的是，修訂稿對傳統的收費公路管理制度作了調整，增加政府高速公路償債期限屆滿后，仍然可以基于養護管理需要的收費形式。

????交通法專家認為，養路費納入通行費征收范圍涉嫌違反其上位法——《公路法》。

????東南大學法學院副教授、交通法治與發展研究中心執行副主任顧大松建議，由全國人大常委會主導修訂《公路法》，以確保相關制度的合法性。

????違反《公路法》

????2004年出臺的《收費公路管理條例》(以下簡稱“《條例》”)，對促進公路事業發展、規范收費公路管理起到了重要作用。

????但隨著經濟社會的快速發展以及國家財稅體制改革的推進，特別是2014年8月31日，全國人大常委會審議通過了《預算法》修訂案之后，現行《條例》的政策導向、部分制度已不適應全面深化改革的要求，亟須修訂。

????最為引人關注的是，修訂稿對傳統的收費公路管理制度作了調整，增加政府高速公路償債期限屆滿后，仍然可以基于養護管理需要的收費形式。

????東南大學交通法治與發展研究中心研究員虞青松認為，修訂稿將通行費列為公路養護管理資金來源，涉嫌違反上位法——《公路法》。

????該法第59條規定了三種可以收取通行費的公路，收費的原因是還貸和償還投資，不包括養路費。

????虞青松認為，《公路法》中明確規定稅收是公路養護資金的唯一來源，不能以收費形式。《公路法》中也沒有授權國務院可以創設新類型的收費公路。因此《修訂稿》新增的高速公路收費類型違反《公路法》。

????除此之外，虞青松認為，修訂稿規定基于養護管理需要的收費形式，違背了國務院推行的“費改稅”政策，屬于歷史的倒退。

????為了推進 “費改稅”改革，1999年10月31日，第九屆全國人大常委會第十二次會議通過了《關于修改公路法的決定》，明確采用依法征稅的辦法籌集公路建設養護資金。由此，“費改稅”政策具備法律效力，政府部門開征養路費已被禁止。

????河北庶寧律師事務所韓甫政認為，《立法法》第八條第七款規定，對非國有財產的征收、征用，只能制定法律。基于養護管理需要收取通行費，實際是政府對公民財產的一種征收行為。《修訂稿》只是行政法規，超出了立法權限。

????統貸統還

????修訂稿中另一個引起關注之處是對于“收費期限”的調整。

????《條例》中規定，政府還貸公路和經營性公路的收費期限分別為最長不得超過20年、30年。

????修訂稿將其修改為，政府收費公路中除高速公路以外的其他收費公路的收費期限最長不得超過15年，但是國家確定的中西部省市區最長不得超過20年。

????虞青松認為，修訂稿的上述規定，將“政府還貸公路”和“經營性公路”更名為“政府收費公路”和“特許經營收費公路”，是變相取消政府還貸公路的收費期限，使原政府還貸公路的屬性發生了質的變化。這使原政府還貸公路收費的目的，從償還貸款的經濟性收費轉向管理性收費。

????《條例》中規定了統借統還(統一貸款、統一還款)，修訂稿修改為“統一舉債、統一收費、統一還款”。統借統還的范圍限定為“政府收費公路中的高速公路”。

????顧大松認為，修訂稿將“統貸統還”政策擴張到收費到期或還清貸款的公路。如果沒有對“統借統還”做出細化規定，容易被扭曲濫用。

????他舉例說明，比如一個省內有10條高速公路，6條是20年前修的，貸款已經還完；4條是新修的公路沒有還完之前，貸款已經還完的路還可以繼續收費。

????上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認為，修訂稿“統貸統還”政策將會激發地方政府投資高速公路的熱情。

????傅蔚岡經過研究后指出，“當前中國的高速公路已明顯‘產能過剩’， 修訂稿‘統貸統還’政策有可能加劇這一問題。”

????顧大松認為，修訂稿在形式上只是對《收費公路管理條例》的修改，但其實質是修改了《公路法》所確定的收費公路管理制度。《公路法》是由全國人大常委會制定的，是《條例》的上位法。根據《立法法》，即使要調整收費公路管理制度，也應該由全國人大常委會主導修訂《公路法》，不能通過修訂行政法規位階的《收費公路管理條例》架空《公路法》。

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